區域發展由政策驅動轉向創新驅動 |
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編者按/ 全國兩會召開前夕，國務院正式批復《西部大開發十二五規劃》，此前不久，《國務院關於進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若幹意見》也正式出爐。這讓輿論對區域經濟的關註再次升溫。實際上，近年來的全國兩會，區域經濟的有關熱點話題都被代表委員和媒體廣泛關註，今年也不例外。無疑，今年全國兩會上，轉型升級、深化改革、西部大開發、三農問題、社會管理、海洋經濟、資源型城市轉型等話題將成為關註的熱點。 為此，我們在今年的全國兩會特刊中，選取一些重點省市如廣東、上海、四川、新疆、陜西、河南進行樣本調研，深入剖析它們在轉型升級、深化改革、加強社會管理等方面遇到的問題，展望下一步的發展方向，希望對全國其他地方有所借鑒。 2012年是實施十二五規劃承上啟下的關鍵一年，面對愈加復雜的國際國內形勢，2012年及今後我國區域經濟將朝著哪些方向發展?國傢又將采取哪些措施進一步促進區域協調發展?這些問題，都是全國兩會期間，代表委員和讀者十分關註的熱點話題。就此問題，本報約請國傢發改委地區經濟司有關負責人和有關專傢學者進行討論。 他們認為，今後一段時間，我國區域經濟發展動力將逐步由政策驅動轉向技術創新和體制機制創新驅動為主，區域發展戰略規劃的實施方式將更多地體現為中央政府和地方政府的互動。 產業發展：惡性競爭轉向均衡發展 《中國經營報》：2010年1月國務院批準瞭《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》，隨後，8月又頒佈瞭《國務院關於中西部地區承接產業轉移的指導意見》。隨著這些規劃和意見的實施，東部地區向中西部地區的產業轉移在加快，當前我國產業轉移表現出哪些特點? 金碚：從近兩年的情況來看，特別是國際金融危機爆發以後，區域經濟發展的一個最顯著特征就是產業轉移的態勢更強瞭，東部沿海地區的產業向中西部地區轉移、延伸，另外一個特點就是，產業從中心城市向周邊縣域腹地深度延伸。工業發展到瞭這個階段，產業正在向縱深發展。這其中表現在，過去一些中低端的產業，開始向技術更高的產業鏈延伸，這是產業本身的一個深化。通過產業的不斷延伸和轉移，我國東中西部地區、中心城市向縣域腹地的發展，出現瞭更加趨向均衡的發展態勢。 陳秀山：一些東部企業逐步向中西部轉移，中西部地區迎來瞭新的發展機遇，未來區域產業轉移步伐也將進一步加快。這對於縮小區域差距，協調區域發展將發揮重大作用，但伴隨著產業的加速轉移，許多新問題也不斷出現：一方面中西部地區為瞭爭項目存在重復建設、惡性競爭的現象，缺乏宏觀統籌協調，使得一些高污染、高耗能項目沒有得到遏制，不利於經濟的可持續發展;另一方面，由於中西部地區發展潛力增大，許多農民工采取當地就業、就近就業的方式，使得東部沿海地區出現用工荒現象，地方政府間的競爭進一步加劇。 金碚：目前各地對產業的競爭確實非常激烈。過去靠便宜的土地來競爭，現在便宜的土地越來越少瞭，就靠直接的財政補貼來招商引資。一些地區以支持戰略性新興產業、支持高技術產業或發展文化創意產業為名，通過圈地、建園等方式吸引企業投資，上瞭大批的項目。這種由政府加力的地區間競爭是造成產能過剩和結構不平衡的重要原因之一。 范恒山：隨著城鎮化、工業化、市場化的深入發展，競爭不斷加劇，容易造成資源要素進一步向發達地區集中，也容易導致城市對農村利益的進一步侵占。 上一頁 1 2 3 4 下一頁
《中國經營報》：盡管各地對產業的競爭非常激烈，但這樣的競爭目前來看還主要集中在大項目和一些中低端的產業上。導致這種現象的原因是什麼? 金碚：目前為止，我國的很多企業還是處在中低端的水平上，高技術的東西做不瞭，因為它不是創新導向的，而是投資導向和生產規模導向的，這樣的競爭還是以占領低端市場為主要目的。因為要急於取得業績，沒有耐心進行技術創新，創新是需要長期努力的，如果需要10年8年甚至更長的時間才能實現技術突破，還有多少企業多少地區會感興趣?當前創新最大的障礙就是缺乏耐心，大傢的技術水平都差不多，都是60分的水平，及格瞭，能夠符合國傢標準就行瞭。於是很多企業和地區都在差不多的技術水平上投資擴大生產規模，而沒有動力長期努力做成70分、80分、90分的優秀產品。我們大部分都是60分的產業，表面上看好像也不錯，生產出瞭很多價廉物美的產品，但總體來說，不夠精致化，高檔次的產品不多，工業設計的水平與國外先進水平有明顯差距。 陳秀山：目前我國依然是以第二產業為主，第三產業發展不足。國內經濟仍然停留在勞動密集、資本密集並存的階段，還是高度依賴勞動、資本和土地三大要素的投入。技術進步、特別是自主創新要素對經濟的貢獻還是比較低的，經濟發展方式亟待轉型。 《中國經營報》：在這樣的情況下，我們應如何在宏觀層面上避免各地低水平重復建設和惡性競爭? 金碚：由於工業化本身具有不均衡的特點，我國根據不同的區域特征劃分瞭主體功能區，適合發展或者不適合發展什麼，做瞭總體的指導。主體功能區的劃分使很多地方的發展具有國傢戰略的意義。其實每個省區發展的過程中都會形成區域間的功能分工。完全沒有分工，都走向均衡發展，這是不可能的。即使到瞭工業化末期，不同地區的功能也是不同的。 范恒山：從宏觀層面來看，我們要把實行區別對待作為完善區域政策體系的基本方向。區別對待是區域政策的實質和核心，隻有這樣才能充分發揮地區比較優勢，從而促進區域合理分工，避免惡性競爭，減少低水平重復建設，有效解決一個規劃管全國，全國規劃一個樣的問題。下一步，我們在完善區域政策體系時，必須堅持分類指導、區別對待的原則，把握國傢戰略方向的同時，充分考慮各地的具體差別和實際要求，設定不同的目標，提出不同的要求，制定不同的政策，真正實現一區一策。 正是基於這樣的考慮，國傢在近些年來制定出臺瞭50多個區域規劃和區域政策。 區域戰略：國傢意志對接地方發展 《中國經營報》：近年來，我國陸續有50個區域戰略或政策出臺，這對區域發展起到哪些促進作用?遍地開花式的區域戰略和區域政策，是不是存在過多過濫的問題? 范恒山：簡單地說，出臺這些區域規劃和政策文件的出發點主要是兩個方面：一是促進區域協調發展，縮小地區發展差距，推進基本公共服務均等化;二是落實國傢重大發展戰略，推動國民經濟社會又好又快發展，不斷增強可持續發展能力。 實踐證明，這些區域規劃和政策文件實現瞭國傢意志與地方發展思路的有效對接，體現瞭政策統一性與針對性的良好結合，在宏觀調控中發揮瞭特殊作用。具體表現在：一是在區域政策的推動下，新的區域經濟增長極不斷湧現，區域發展活力不斷增強。凡是有國傢區域規劃和政策性文件指導的重點地區，經濟增長速度均明顯高於所在省區及全國平均水平，為有效應對國際金融危機沖擊和國際經濟形勢的起伏變化，避免經濟大起大落發揮瞭重要支撐作用。二是在區域政策的引導下，長三角、珠三角、京津冀等發達地區的發展，更加強調結構、效益、質量與速度的有機統一，經濟發展整體質量和綜合效益明顯提升，輻射引領作用進一步增強;中西部地區則積極破解制約瓶頸，大力加強薄弱環節，探索實現加快發展和轉型發展兩重任務的新路徑。三是在國傢發展戰略的促進下，區域開放合作水平大大提高，一體化進程不斷加快，全方位對外開放格局正加快形成。四是在國傢政策的支持下，欠發達地區基本公共服務水平得到瞭顯著改善，極大地惠及瞭中西部地區各族群眾，進一步促進瞭民族團結和邊疆鞏固。總之，凡是有國傢發展戰略指導的地區，經濟社會發展都迸發出前所未有的活力。 上一頁 1 2 3 4 下一頁
金碚：近年來，我國密集出臺的這些區域戰略和政策應該說總體效果不錯，它們明確瞭地區經濟發展的方向，解決瞭一些地區的重大戰略問題和發展方向問題。正是這些區域戰略和區域政策把地區經濟的發展與國傢整體發展戰略結合起來，它們的出臺對於促進地區經濟的發展起到瞭有益的指導作用。譬如說最近談得比較多的貴州，國傢出臺瞭《促進貴州經濟社會又好又快發展的若幹意見》，就明確瞭貴州這個比較落後的省份往什麼方向發展的問題。 至於現在幾乎每個省都有自己的區域戰略。我認為，區域戰略也是需要競爭的，不能說你有戰略，別人就不能有戰略，戰略就是你有我有大傢都有的。但是一定註意要有差異化，不能都走一條路。 范恒山：再強調一句，區域規劃和區域政策最大的含金量，就在於能夠充分發揮地區比較優勢，挖掘當地發展潛力。從這些年實施的效果看，期盼多年的區別對待、有保有壓的局面通過區域規劃和區域政策得到瞭很好的實現。 無論是從區域政策制定的基礎——我國地域廣袤、地區差距之大來看，還是從區域政策的載體——不同區域規劃和區域政策文件特點各異、類型差別之大來看，區域戰略不存在過多過濫的問題。 陳秀山：未來區域戰略的效應會呈遞減趨勢。因為大眾的註意力、資源的總量畢竟是有限的，同時中央政府政策的支持和項目投資也是有限的，那麼規劃區域所能利用的資源和政策就會受到限制，從而影響區域戰略實施的效果。因此，建議各規劃區域在發展過程中應著眼於開拓本地資源，謀求科學發展，而不是一味去吸引外部資源。對於地方政府和決策者來說，未來工作重點也不是一味去爭中央項目、投資或政策優惠，而是應更多的立足於本地區實際，探索更科學、更高效、更可持續的區域發展模式。 發展任務：東部率先轉型 中西部轉型追趕並重 《中國經營報》：當前我國東中西地區其實都面臨著產業升級的任務，它們分別面臨著怎樣的不同任務? 金碚：當前我國中西部地區基本還處於工業化中期，有的還處於工業化初期，這個階段的特點就是產業規模擴張比較快，但是精致化程度不夠。東部其實也有一些這樣的地區，譬如說東部沿海省份的縣域腹地。我們希望中國的產業發展要形成往高端發展、往精致化方向發展。在體制機制上有所創新，技術創新才有持續動力。東部發達地區在這方面應承擔更大的使命，特別是發達地區的中心城市，更是應該對發展高端化的產業做出更大的貢獻。 范恒山：在資源環境承載能力制約日益加劇的背景下，中西部地區正面臨著加快發展與轉型發展的雙重壓力，東部地區率先轉變經濟發展方式的難度也很大。 《中國經營報》：2012年是實施十二五規劃承上啟下的關鍵一年，面對愈加復雜的國際國內形勢，2012年及今後我國區域經濟將朝著哪些方向發展?國傢又將采取哪些措施進一步促進區域協調發展? 陳秀山：2012年及十二五時期，我國區域經濟發展模式將實現從外需拉動向內需和技術創新共同拉動的轉變。尤其是東部沿海地區，在轉變經濟發展方式方面要走在全國前列，促進經濟結構戰略性調整。 預計未來國傢也不會有整體的自上而下的區域發展戰略規劃的推進，區域發展戰略規劃的實施方式將更多地體現為中央政府和地方政府的互動，即在國傢制定實施的區域發展戰略總體框架指導下，各地方政府可以因地制宜，充分發揮積極性、創造性和主動性，通過規劃的制定、實施和引導，發揮本地區比較優勢，解決本區域發展面臨的重大現實問題，提升區域競爭力;中央政府則將精力主要放在促進重點地區的發展方面。 上一頁 1 2 3 4 下一頁
此外，我認為未來區域發展由政策驅動的作用會逐漸減少，而由制度創新驅動的作用會越來越多。 范恒山：面對復雜多變的國內外經濟環境，2012年及今後一段時間，地區經濟司將緊緊圍繞促進區域協調發展主線，以促進重點地區加快發展為重要抓手，以加強區域戰略督促落實為重要著力點，加強區域規劃引導、完善區域政策調控、創新區域合作模式、健全區域法規體系，加快建立促進區域協調發展的長效機制。2012年地區經濟司具體來說要重點抓好以下工作： 一是以督促落實為重點，進一步細化和完善區域政策體系。把貫徹實施區域規劃和政策文件擺在地區經濟工作的優先位置，加大工作力度，落實工作責任，確保區域政策更充分地發揮作用。根據形勢變化和發展要求，繼續推進重點地區的規劃編制和政策制定工作。 2012年要繼續推進東部地區率先發展，推進首都經濟圈發展戰略研究和京津冀地區區域規劃修改完善，加強京津冀分工合作、良性互動，並抓緊編制廣州南沙新區發展規劃。加快西部大開發和東北老工業基地振興步伐，抓緊做好雲南橋頭堡建設總體規劃和黑龍江內蒙古東部沿邊開放開發帶規劃編制上報工作;指導編制中國圖們江(琿春)國際合作示范區建設操作方案。支持老少邊窮地區加快發展，組織編制十個集中連片特殊困難地區區域發展與扶貧攻堅規劃;編制實施以工代賑和異地扶貧搬遷十二五規劃;適時啟動編制贛閩粵中央蘇區地區振興規劃。 二是把促進海洋事業發展放在實施國傢區域發展總體戰略更加突出的位置，繼續推進海陸統籌發展，以抓好全國海洋經濟發展試點工作為突破，進一步優化海洋經濟空間佈局，提高海洋開發、控制、綜合管理能力，全面推動海洋事業發展。 三是以推動可持續發展為重點，進一步做好國土整治和流域治理工作。 四是以完善支持政策為重點，進一步實施促進中部地區崛起戰略。 五是以推進對口支援為重點，全力抓好涉疆涉藏涉青各項工作。 上一頁 1 2 3 4 下一頁
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2014年3月20日星期四
區域發展由政策驅動轉向創新驅動
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